基层民主实验东岳村样本

这里是东岳村。镇中心的大道贯穿而过，两旁园林树木气势磅礴。每次回家经过，王光林都会感慨这里发生的巨变。

东岳村属于成都市温江区近郊农村，得益于城市化的快速推进，这里成了社区；王是东岳村社区党总支书记。

在这块农村土地上，成都正在进行一项重要的实验——农村产权制度改革，土地、房屋等要素都将被明晰权责，以实现将来的城乡生产要素的自由流动。而这也是成都作为国家统筹城乡综合配套实验改革的核心内容。

东岳村是最先试点乡村之一，改革实验已在成都全域而动。

在成都温江区一位官员看来，厘清农村土地的所有权与使用权、保障农民的权益是基础改革纲领，而完备农村产权的权能，特别是赋予农村居民与城市居民同样的资源流转权利和收益，才是改革的更高目标。

改革来的很快。“2008年开始全面启动的时候，市级专门培训了很多次。”王光林说。

让王光林更没想到的是，这次改革也一并解决了基层尤其是农村的治理结构问题——突破口在于在村级建立村民议事会。

突破口——村民议事会

5月4日，本报从成都市统筹委处获悉，2010年被确立为成都统筹城乡综合改革回望年，全面总结改革的经验，夯实下一步纵深改革的基础；而早在2010年3月，四个重要配套文件已被下发到成都市各区（市）县，直达3343个村（社区）。

“配套文件的主旨是进一步规范成都率先在全国探索出的‘村民议事会’这一基层民主创新形式。”成都市统筹委法规处处长曲松表示，“四者统一于一个主旨。”

成都市统筹委资料显示，村民议事会成员按每个村民小组2～5名确定；议事会成员一般不少于20人；会议由村党组织书记召集和主持；会议必须有三分之二以上议事会成员到会方有效；会议采取无记名投票方式进行，以到会人数半数以上同意为通过；表决结果要在全村公示3天以上，再交村委会执行。

除此之外，配套文件还规范了“村民议事会”组织规则，明确议事会成员的权利义务，并对议事会产生后村民委员会的工作方式等进行了及时的划定。

自此，一度被担心无周密制度加以支撑的“村民议事会”——这一被誉为中国基层民主突出创造的新型村级治理机制——成功地完成从初步框架建立向改革深处探索的迈步，踏上了规范化、制度化的道路。

“这些都体现了一个原则，大多数人的意见是对的，而这个原则在农村永远成立。”王光林说，“农村的民主就是这么简单。”

而村民议事会成立，理顺了农村的治理结构：即村民代表的议事会进行决策—村委会执行—监事会审查和评议（村民代表组成）。

听从“大多数人的意见”

王光林指着已经摆上村公示栏的“村民议事会”组织架构运行图，感慨说，自己终于得以从以前的“上级传达者”和“村民纠纷调解者”角色中解脱出来了。

回忆起去年5月初发生的一场土地纠纷械斗事件，王光林至今仍感紧张。

纠纷的双方为现在东岳村12组和15组村民，产生纠纷的土地为一块面积为30亩的河滩防洪石堆放地。“之前，这个地并无利用价值，也不能耕种，1980年两组村民分组是也没做处理”王回忆说，“原来他们是一组，这块地属于集体的。”随着该地所在的河段河滩复垦工程的竣工，原来的河滩变成了耕地。2003年，该地就交给了12组耕种，但是随着产权改革开始，该地被承包给他人，荒地由此带来的收益。

“15组这个时候就有异议了，再加上其他因素，矛盾开始激化。”王说，“像这样的历史遗留问题，在目前产权改革推进中，各个村都有，也最棘手。”

这场多次协调无果，一直困扰王光林的纠纷多次协调也无果，最后是通过“村民议事会”，召开群众评议得到了最终化解。

还让王光林深感解脱的是，村民民主的实现，也把自己从农村财政的灰色地带中解放出来。王解释说，根据2008年11月成都市出台的《关于深化城乡统筹，进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见》（简称“37号文），每年成都市给每个村下拨20万-30万元的村级公共服务和管理经费，目的在于通过财政拨款，解决目前城乡财政预算的不公平。

这笔不大不小的钱，一度让王既高兴又很无奈。“钱一来，就有村民请我喝酒，说这些钱能不能借给自己用，我只能回绝，有些村民也说大家把钱分了算了”——王光林时常为此陷入困惑中。

最终，仍然是“村民议事会”为王光林解了围，同时也实现了资金合理利用的最大化。

新型村级治理机制

在集体所有权虚化、法制不健全、农村基层各项治理机制薄弱的情况下，如何最大化保证农民的权益，在轰轰烈烈的农村产权改革中，这样的担忧和思考一直伴随始末。构建新型的农村基层治理机制，就成了破解担忧的必然。

据了解，以“村两委+议事会”为代表的新型农村基层治理机制探索，最先限于2008年3月的邛崃农村。

“当时，主要考虑的还是在解决产权改革中的实实在在的权利矛盾纠纷。”曲松说，“这就是为什么大家认为议事会是产权改革衍生品的说法。”

实际上，自2003年始，为破除城乡二元结构、推进城乡一体化，成都确立了以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障的城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略。在这一总体战略实施中，主要推进了“三个集中”工程（工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中）。

成都市一位干部回忆，“三个集中的工程主要还是延续城市化的道路，重在引乡入城。”包括乡村管理体制改革。 经深入调研、总结和反复论证，成都市委决定“以建立村民议事会为突破，对村级组织职能重新定位，着力构建新型村级治理机制”，并将其与农村产权制度改革、农村土地综合整治、村级公共服务和社会管理改革，概括为成都市农村改革发展的“四大基础工程”。

“这事关改革的方向和成败。”成都市市委书记李春城在全市农村产权改革制度改革研讨会上表示，必须充分保障农民的自主权，让农民成为改革的主体和市场的主体。

成都拿出关于新型村级治理机制的总体思路是：“三分离、二完善、一改进”。“三分离”是指决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离；“二完善”即完善农村公共服务体系、完善集体经济组织运行机制；“一改进”则是改进农村党组织领导方式，构建“村支部领导、议事会决策、村委会执行、监事会监督”的治理新模式。

不过，作为基础村书记的王光林表示，从长远建设来看，“村民议事会”还面临可持续发展的动力问题。“议事会成员没有任何报酬和办公费用，参与的积极性怎么激发是个问题。”

而观察者寄希望于，新型村级治理机制等行之有效的基层民主建设制度，能逐步从成都的农村走进城市，影响更高层次的民主。