中国与中亚油气合作外交的新方向

中国石油外交系列评论之四

中国与中亚的油气合作，主要是指中国同哈萨克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦之间在石油和天然气领域的双边合作。

中国与中亚油气合作外交具有突出的地缘政治特色。中亚和里海地区是欧亚大陆的中间带，从19世纪起，这里就是沙俄与大英帝国争夺陆权的重点，被称为“大竞赛”。苏联解体之后，围绕着中亚和里海地区的油气资源开发，又出现了一场新的“大竞赛”。这是探讨中国与中亚的油气合作外交所离不开的大背景。

中国与中亚油气外交的背景

1991年中亚国家独立以后，首先面临着经济自立问题。这些国家的经济发展战略思路十分清晰，即以本国油气为基础，通过引进外资开发油气资源；通过油气出口换回硬通货，支持国内经济发展。为此，这些国家在独立之初，均实行了规模较大、程度较高的对外开放。

这些国家与俄罗斯的传统经济贸易合作关系十分紧密，难以改变。但是，他们都期望逐步打破俄罗斯的垄断，开辟新的对外经贸与投资合作关系。因此，中国、伊朗、土耳其成为中亚里海各国极为关注的战略重点。其中，中国是这些国家的第二大邻国，国际地位又日益上升，因此被当做重点开拓的市场和重要的战略合作伙伴。

中国真正战略进入的机会，是1996年哈萨克斯坦对阿克纠宾油气公司的私有化。阿克纠宾项目是较老的油田，中石油获得该项目后，应用了新的勘探思路和技术，使阿克纠宾油田的石油天然气产量迅速增长。以此为基础，中石油修建了肯阿管线等设施。2005年10月，中石油又成功收购了加拿大的哈萨克斯坦石油公司，进一步扩大了在哈萨克斯坦的投资和生产规模。2006年，在中哈两国共同努力下，中国-哈萨克斯坦石油管线建成。这也是中国的第一条跨国石油管线。

土库曼斯坦也是中国所关注的中亚战略资源国。2007年7月，土库曼斯坦首次与中石油签订开发阿姆河右岸“巴格德雷”合同区域产品分成合同，并达成了中土天然气购销协议。此前，土库曼斯坦从未向任何国家开放过陆上的天然气开发，中国是第一个，也是唯一的一个。

同时，在中国石油外交努力下，通过与哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦的成功合作，2009年成功建成了中国-中亚天然气跨国管线，这条管线将土、乌、哈、中四国的跨国天然气运输与配套合作紧密结合，大大加强了中国与中亚油气资源国的合作，具有深远而重大的战略意义。

特点与难点

中国与中亚的石油外交，总体上看与中俄油气外交在背景、供需关系和战略认知等方面有一定的相似性，也具有高层外交的共同特点，但相似性的背后也存在着差异。

第一，中国与中亚的油气外交，是国家外交与公司外交成功结合的典范。中哈两国之间，在首脑外交以外，公司层面上的外交也是紧密和有效的。中石油在哈萨克斯坦的业务，从上游到下游、从已有项目到新项目开发迅速扩展，形成了在资源国的一体化经营。中国公司在哈萨克斯坦的成功，得到了资源国和当地政府及社会的认可。

第二，天然气外交成为中国与中亚油气外交的亮点。土库曼斯坦是世界第三大天然气资源大国，同时国内消费水平有限，出口规模和潜力十分巨大。过去很长一段时间，土库曼斯坦的天然气出口市场长期被俄罗斯垄断，土库曼斯坦出口天然气的价格仅为30~40美元/千立方米，而欧洲市场是250美元/千立方米，土库曼斯坦损失了巨大利益。如今中国-中亚天然气管道已建成，并将与中国西气东输二线工程实(博客)现对接，其现实战略意义远远超过了中俄天然气合作。

第三，油气外交战略博弈态势明显。以双边关系带动多边关系，战略博弈复杂，是中国与中亚油气合作外交的另一特征。举例来说，中哈石油合作，涉及中俄之间争夺原苏联南方的石油利益。俄罗斯难以左右哈萨克斯坦上游领域的私有化，但一直极力控制哈石油出口通道。由于中国石油外交的成功运作，中哈石油管线实现建成运营，这确实削弱了俄罗斯的传统利益。虽然各方最终也与俄罗斯取得妥协，但这场战略博弈并未结束。为了保证中哈石油管道的运输供应，中国还必须深入哈萨克斯坦的里海油气开发。参与争夺里海油气利益的，既有俄罗斯，又有西方国家，还要考虑哈萨克斯坦的主权利益。如何通过有效的石油外交，应对竞争压力，平衡战略利益，是一个新问题。

近几年来，中亚油气资源国政府日益加强对本国油气资源的控制力度，并通过修改法律法规、税收，设置新的环保壁垒，收紧对外合作范围、门槛和条款，以限制外国公司的进一步扩张，改变与外国公司的合作模式。现在的形势与上世纪90年代中后期大不一样。目前，中国公司在哈萨克斯坦的石油产量已占该国总产量的三分之一强，进一步的扩张是否会触动对方的政策底线，存有疑虑。这些为中国的中亚油气外交带来了难度。

此外，随着中国在中亚资源国投资合作规模的扩大、程度的加深，上游资产和油气管道的运营都面临着越来越大的社会压力。除中央政府外，管道沿线的地方政府也希望共享跨国油气运输带来的巨大利益。此外，中亚国家都还受到诸多非传统不安定因素的影响，这些因素随时可能对我国在中亚的油气资产造成威胁，也为我国的境外资产安全带来了不可预知的威胁。

中亚地区的油气资源竞争将日益激烈。这种竞争还将由陆上转入里海海域。而由于边界争议、开发技术难度和国际财团等原因，里海领域油气竞争将更加激烈。资源国、周边国家和西方国家的多方利益相互交织，也为油气博弈增加了难度。

方向

方向之一，是要正确处理消费国对资源国应尽的责任。目前，外国油气公司的经营战略已触及资源国的新安全底线。这一状况提醒消费国，必须在双赢互利以外，向资源国解释进一步合作的战略意义，强调消费国应尽的责任，避免不必要的忧虑。针对公司社会风险的增大，石油公司也需要在项目的建设和运作阶段，以实际行动贯彻“公司公民”的责任。

方向之二，中亚里海的油气外交必须统一规划。目前，美国对中亚地区实行的是统一的能源外交，为此专门有中亚-里海特命全权大使，充当美国在该地区的总协调人；俄罗斯也设立了里海特使；欧盟也有中亚大使。现在中国在中亚的外交没有显示出统一性，也比较局限于国别层面和双边关系。双边外交、多边外交和多元外交应当是一个整体，通过双边外交促成的多边合作在短期内可能是成功的，但长期来看，任何一方所出现的问题都可能影响到其他方，影响到整个多边合作。这是目前中国－中亚天然气管道面临的现实问题。可见，未来我国对于中亚事务（包括油气合作）需要统一协调，结合双边外交与多边外交，由一个中亚特使来协调整个中亚地区的外交活动。

目前，中国与中亚资源国的合作既是一个消费大国与多个资源国的合作（即一对多的有利格局），同时也面临诸多其他消费大国（如美国与欧盟）的竞争。为了提高外交的有效性，中国也必须统一中亚外交规划。

方向之三，中国与中亚油气外交需要一个平台。中国-中亚天然气管道虽然成功了，但不安全因素依然存在。因此，需要考虑从外交上构造该管道的安全机制，并不断推动这一安全机制向更高层次的合作迈进。

多年来，我们一直强调上海合作组织在反恐与经济合作“两个轮子”上的作用。但上合组织成立以来，主要定位和功能一直是反恐与安全。普京曾经提出“石油俱乐部”的设想，但没有得到其他国家的响应。究竟如何构建新的框架，需要研究。从现在看，中国-中亚油气或能源合作的平台可能是一个论坛，可能是一个新的跨政府间协议，也可能是能源宪章的延伸，或相对独立的四国能源合作俱乐部。